薛濤:國際金融機構參與我國PPP的簡要分析

作者:Chris 發表日期:2018-02-05 11:58:03

北極星環保網訊:2012年11月,世界銀行評估批准寧波市城鎮生活廢棄物收集循環利用示範項目,為其提供貸款8000萬美元,而根據與寧波政府部門、世行、中標社會資本等多方訪談,世行對寧波項目的落地提供了很好的支持。目前,世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構都紛紛參與到中國自2014年起的新一輪PPP事業中,這在拓寬融資渠道的同時,也為中國PPP制度建設、規範運作提供諸多經驗和借鑑。

薛濤:國際金融機構參與我國PPP的簡要分析

E20環境平台執行合伙人、E20研究院執行院長 薛濤

目前,世界銀行、亞洲開發銀行等國際金融機構已參與到中國自2014年起的新一輪PPP事業中。一方面為中國PPP項目順利落地提供成本較低的資金,有利於拓寬PPP的融資渠道;另一方面則是為中國PPP制度建設、規範運作提供諸多經驗和借鑑。

一、世行、亞行在中國PPP項目的參與情況

根據《國家發改委、財政部關於我國利用世界銀行和亞洲開發銀行貸款2017-2019年備選項目規劃的請示》本期規模擬繼續穩妥推進PPP試點示範,加大支持養老等公共服務領域PPP試點項目力度;同時依託有條件的地方和城市,完善制度、標準和規範,建立可持續的投資回報機制,推進基礎設施等重點行業領域PPP項目示範,形成典型案例,有效推進重點領域投融資創新,切實鼓勵社會投資。擬安排項目2個,貸款額為6億美元,佔新增貸款規模的13.3%。

(一)世行偏向系統項目貸款

2016年10月7日,在世界銀行2016年年會期間,財政部PPP中心與世界銀行聯合舉辦的「PPP改革在中國」國際研討會在華盛頓成功召開。世界銀行副行長勞拉˙塔克表示,中國在基礎設施PPP方面已是全球的領袖,瞄準國際良好實踐,建立了非常好的政策框架,世界銀行願意幫助中國開展能力建設,提高項目準備、交易準備的能力與質量,管控好PPP項目風險。在財政部PPP中心主辦的「2016第二屆中國PPP融資論壇」上,世界銀行集團多邊投資擔保機構(MIGA)副總裁兼首席運營官Karin M.Finkelston表示,MIGA將積極為中國的PPP項目在尋求海外私人資本方面提供擔保,推動全球基建事業順利發展。

據報道,世界銀行已與財政部、國家發改委共同推進一個新PPP試點項目,充分利用全球基礎設施基金(GIF)和國際金融公司(IFC)等世界銀行的資源。該項目將引進PPP項目準備和開發的國際良好實踐,並引入國際投資者,也將選擇一些成功的PPP項目,供中國各級地方政府、社會資本和PPP實踐者參考。

根據《國家發改委、財政部關於我國利用世界銀行和亞洲開發銀行貸款2017-2019年備選項目規劃的請示》,世行「基礎設施等重點行業領域PPP項目示範」上提供貸款4.5億美元,選擇基礎設施等重點行業領域,依託中小城市,完善制度、標準和規範,推進PPP示範創新和能力提升等。2016年,世行已談判「政府和社會資本合作(PPP)促進項目」,貸款額為2億美元,主要內容為「PPP政策與制度研究,中央和地方政府機構及民營等社會主體能力提升,行業標準及技術規範體系完善,PPP項目輔導及開發支持等」。

(二)亞行側重單體項目融資

亞行2017年11月發佈其首份追蹤亞行成員體政府與社會資本合作(PPP)運營環境發展情況的年報《公私合作監測》。根據該報告,亞行對25個發展中經濟體的研究顯示,每年4570億美元基礎設施投資中的2040億美元資金缺口需要私人部門投資。從2013年到2016年,亞行共批准含PPP因素的257筆貸款和技術援助項目。

根據《國家發改委、財政部關於我國利用世界銀行和亞洲開發銀行貸款2017-2019年備選項目規劃的請示》,亞行「公共服務領域促進示範PPPⅡ」,貸款額1.5億美元,用於養老等公共服務領域PPP示範。已有部分PPP項目實際參與。比如,亞行為湖北宜昌養老服務PPP示範項目提供5000萬美元貸款,包括PPP項目開發能力、制度規範完善、項目融資支持。此外,亞行為雲南楚雄州城市基礎設施建設項目(主要包括市政道路工程、河道治理工程、環衛設施配置和能力建設等四個方面)提供1.5億美元貸款。

二、典型案例:世行寧波項目

2012年11月,世界銀行評估批准寧波市城鎮生活廢棄物收集循環利用示範項目,為此提供貸款8000萬美元。世行貸款包括該項目100%的機電設備投資及50%的土建部分投資,實行實報實銷制,貸款年利率為2%,貸款期限為20年(其中寬限期3年)。目前,寧波多個相關的PPP項目已落地。

根據與寧波政府部門、世行、中標社會資本等多方訪談,世行對寧波項目的落地提供了很好的支持。主要表現在以下幾個方面:

一是系統性推進,重視垃圾分類系統能力整體規劃及提前佈局垃圾收費機制研究,將垃圾分類及收運、生活垃圾處理、廚餘垃圾處理、政府能力及公眾宣傳等相結合;

二是項目整合協同,整合區域同類領域項目及各方資源,尤其是生活垃圾處理、廚餘垃圾、餐廚垃圾等各項目之間協同和資源化利用;

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三是形成項目管理體系,藉助世界銀行這一國際化平台,共享全球技術、資金、管理等各類資源,形成標準化、制度化、流程化的生活垃圾資源化PPP項目開發體系;

四是兩階段招標方式,在第一階段進行技術招標,參與方提交技術方案,擇優確定技術方案,在第二階段社會資本通過商務報價,競爭比選確定中標社會資本;

五是各方重諾守約,政府和社會資本合作邊界清晰,全程信息公開,以及績效考核與付費機制上的嚴格管控,確保項目落地質量。

三、國際金融機構參與PPP的分析與建議

(一)積極融資,充分利用期限長、利率低的資金

世行、亞行貸款期限相對較長,貸款利率較低,償還期一般為17-25年,其中含3-5年左右的寬限期;貸款利率以6月倫敦銀行同業拆借利率(LIBOR)為基礎,由籌資成本外加利差構成。目前,世行和亞行美元浮動利率貸款年利率約為2.0%(國內銀行5年期以上人民幣貸款利率為4.9%)。

在當前國內不少地區「融資難、融資貴」的情況下,建議積極對接世行、亞行等國際金融機構,充分利用期限長、利率低的資金。

(二)完善項目管理體系,促進PPP項目規範運作

世行等國際金融機構在PPP領域的制度規範化較為成熟。世界銀行業已形成完整的項目開發管理體系,集聚了全球頂尖的專業人才,並擁有非常成熟的項目管理團隊,在項目全流程中均已制定嚴格的操作流程和績效管理體系。2017年5月,世界銀行集團在其官方網站發佈了2017年版《PPP合同條款指南》。該指南是世界銀行對PPP合同的官方指引,2017年版指南對特定國家不同層級的PPP交易和不同法律制度下的PPP交易經驗的表述方面進行了改進,並針對債券融資PPP合同和企業融資PPP合同增加專門章節。

建議和世界銀行等國際機構加強PPP制度框架、流程規範、合同文本、良好實踐等方面的交流與合作,推動國內PPP規範化運作,提高PPP實施質量。

(三)借鑑系統設計經驗,引入兩階段招標方式

世行等國際金融機構對項目貸款有系統而全面的前期準備工作,特別是有整體規劃和系統設計的做法,「磨刀不誤砍柴工」,願意在前期投入人力和精力,從源頭上確保項目是系統的、可執行的。在我國PPP進入從注重數量向注重質量、從重建設向重經營轉變的規範化時代,系統思維和統籌推進尤為重要。

此外,世行等在招標採購上採取的「兩階段招標法」值得借鑑和探索。特別是綜合性、複合型的PPP項目,相關地方政府方可能沒有專業人員編制良好的技術方案,或有創新、整合當前最新技術手段的需求,以確保項目技術方案科學、合理、高效。通過兩階段招標,首先能獲得更多專業技術方案,從而確定最優方案;其次,在確定最終技術方案的基礎上,第二階段由各社會資本方參與商務報價等方面的投標,最終可擇優選擇合作夥伴,更好實現PPP的物有所值及財政能力可承受。

(四)聚焦重點區域、重點領域,打造PPP示範

目前我國PPP行業種類多,且國際金融機構提供的資金規模較為有限,應聚焦重點區域、重點領域、最大化相關項目的示範效應。因此,建議基於項目所具有的國家社會經濟影響、示範帶動作用大小、項目操作複雜程度等因素,建議可向中西部地區適當傾斜,將城鎮基礎設施、生態建設和環境保護、醫療衛生、養老、教育、文化等基礎設施和公共服務領域作為重點行業領域,與國際金融機構合作,重點推動一批PPP示範項目,發揮相關PPP項目的示範帶動作用。

(五)牽線搭橋,促進中國企業參與「一帶一路」PPP事業

將中國近年來在PPP方面取得的經驗推廣到「一帶一路」相關國家和地區,為中國社會資本參與「一帶一路」國家和地區PPP項目提供路徑和支持。如2017年4月,財政部PPP中心焦小平主任在華盛頓會見世界銀行PPP局官員達成的共識之一——利用世界銀行託管的中國信託基金,共同開發幫助「一帶一路」國家加強PPP能力建設項目。


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